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國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)方案》，將在北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川這10?。ㄊ校╅_展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)工作，允許藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員取得藥品批準(zhǔn)文號，對藥品質(zhì)量承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
“建立藥品上市許可持有人制度是我國藥品注冊制度改革的核心內(nèi)容。”清華大學(xué)法學(xué)院衛(wèi)生法研究中心、藥事法研究所主任王晨光說，試點(diǎn)不僅有利于藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員積極創(chuàng)制新藥，對于鼓勵(lì)藥品創(chuàng)新、提升藥品質(zhì)量也具有重要意義。以藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)為突破口，我國藥品注冊制度將由上市許可與生產(chǎn)許可的“捆綁制”，向上市許可與生產(chǎn)許可分離的“上市許可持有人制度”轉(zhuǎn)型。
現(xiàn)行藥品注冊制度弊端凸顯
藥品是關(guān)乎人民群眾生命健康的特殊商品。老百姓盼望用上“放心藥”同時(shí)，也期待著更多“好藥”進(jìn)入市場。
“我國現(xiàn)行藥品注冊制度是上市許可與生產(chǎn)許可捆綁的管理模式，即只有藥品生產(chǎn)企業(yè)才可以申請藥品注冊，取得藥品批準(zhǔn)文號。”國家食藥監(jiān)總局法制司司長徐景和說，在市場秩序尚未建立、社會創(chuàng)新能力有限、企業(yè)以仿制藥生產(chǎn)為主的情況下，以藥品生產(chǎn)為基礎(chǔ)進(jìn)行注冊和監(jiān)管尚有一定的合理性。然而，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研發(fā)能力不斷發(fā)展，人民群眾對安全、有效藥品需求不斷增長的情況下，這種“捆綁制”注冊管理的弊端日益凸顯，已成為制約我國藥品行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的重要因素。
據(jù)了解，一些生產(chǎn)企業(yè)為追求市場效益，不斷擴(kuò)大藥劑生產(chǎn)的品種或建設(shè)新的生產(chǎn)線，從而造成藥品生產(chǎn)重復(fù)建設(shè)和生產(chǎn)設(shè)備閑置率過高的虛假“繁榮”。更有少數(shù)企業(yè)以劑型、包裝、規(guī)格等不同為由重復(fù)申報(bào)批準(zhǔn)文號，造成上市許可泛濫和閑置，影響我國制藥行業(yè)的良性有序發(fā)展和創(chuàng)新。
此外，現(xiàn)行許可制度并未清晰界定藥品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體的法律責(zé)任，導(dǎo)致其各管一段，沒有對藥品質(zhì)量整個(gè)生命周期始終負(fù)全責(zé)的主體，既使患者權(quán)益得不到有效的法律保障，又無法保障藥品質(zhì)量整個(gè)生命周期的系統(tǒng)監(jiān)控。
王晨光表示，“捆綁制”內(nèi)在不足充分證明該制度與我國藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)，不僅導(dǎo)致監(jiān)管部門把大量資源浪費(fèi)在低水平重復(fù)申報(bào)的審評審批上，無法形成藥品全生命周期的有效監(jiān)管、無力推動(dòng)藥品產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，也難以建立科學(xué)、有效的藥品監(jiān)管體制。
激發(fā)藥品研發(fā)積極性
《方案》明確，試點(diǎn)行政區(qū)域內(nèi)的藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)或者科研人員可以作為藥品注冊申請人，提交藥物臨床試驗(yàn)申請、藥品上市申請，申請人取得藥品上市許可及藥品批準(zhǔn)文號的，可以成為藥品上市許可持有人。
“這種機(jī)制下，上市許可持有人和生產(chǎn)許可持有人可以是同一主體，也可以是兩個(gè)相互獨(dú)立的主體。”王晨光分析說，根據(jù)自身狀況，上市許可持有人可以自行生產(chǎn)，也可以委托其他生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)。如果委托生產(chǎn)，上市許可持有人依法對藥品的安全性、有效性和質(zhì)量可控性負(fù)全責(zé)，生產(chǎn)企業(yè)則依照委托生產(chǎn)合同的規(guī)定就藥品質(zhì)量對上市許可持有人負(fù)責(zé)。這也是當(dāng)今國際社會普遍實(shí)行的藥品管理制度。
事實(shí)上，上市許可持有人制度與現(xiàn)行藥品注冊許可制度的最大區(qū)別，不僅在于獲得藥品批準(zhǔn)文件的主體由藥品生產(chǎn)企業(yè)擴(kuò)大到了藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研人員，而且對藥品質(zhì)量自始至終負(fù)責(zé)的主體也更為明確，從而有利于提升藥品質(zhì)量、提高藥品研發(fā)和創(chuàng)新的積極性。
據(jù)了解，藥品從研發(fā)到獲取批準(zhǔn)文號需要巨額投入和較長周期，使得為報(bào)批產(chǎn)品而準(zhǔn)備的生產(chǎn)線一直閑置。如果在報(bào)批過程中出現(xiàn)問題，那么此前投入的生產(chǎn)線就會變成一種浪費(fèi)。
王晨光認(rèn)為，藥品上市許可和生產(chǎn)許可分離的管理模式，一方面有助于研發(fā)者獲得和集中資金、技術(shù)和人力進(jìn)行持續(xù)研究和新藥研發(fā)；另一方面，有助于明確和強(qiáng)化研發(fā)者在藥品研發(fā)、生產(chǎn)、流通和使用的整個(gè)周期中承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，促使其不斷改進(jìn)和完善技術(shù)，保障藥品安全。更重要的是，將有助于成為上市許可持有人的研發(fā)者通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓、委托生產(chǎn)或其他形式生產(chǎn)藥品，提高設(shè)備利用率，促進(jìn)專業(yè)化分工，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合，改變我國藥品研發(fā)投入不足的被動(dòng)局面。
明確利益相關(guān)方責(zé)任
藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)標(biāo)志著我國藥品注冊制度改革的深化，尤其是藥品上市許可持有人制度中利益相關(guān)方的義務(wù)與責(zé)任進(jìn)一步得以明晰。
《方案》提出，持有人是藥品上市許可的責(zé)任主體，承擔(dān)藥品全生命周期的安全性有效性保證義務(wù)，包括注冊、生產(chǎn)、流通、監(jiān)測和評價(jià)、質(zhì)量追溯、信息公開等，某些義務(wù)可以與生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行約定，但最終責(zé)任由持有人承擔(dān)。
對此，國家食藥監(jiān)總局高級研修學(xué)院專家楊悅認(rèn)為，試點(diǎn)方案強(qiáng)化了申請人和持有人的主體責(zé)任，建立了藥品質(zhì)量安全責(zé)任追究的利益鏈條。這也促使申請人在選擇研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等合作伙伴時(shí)將更加慎重，以避免日后出現(xiàn)藥品質(zhì)量安全法律責(zé)任糾紛，“可以預(yù)期，試點(diǎn)方案將有助于企業(yè)和個(gè)人行為規(guī)范和誠信體系的建立。”楊悅說。
對廣大消費(fèi)者而言，藥品上市許可持有人制度也能更好地保障用藥者的合法權(quán)益。簡而言之，當(dāng)批準(zhǔn)上市藥品造成人身損害時(shí)，持有人、受托生產(chǎn)企業(yè)、銷售者將負(fù)有法律上的連帶責(zé)任，消費(fèi)者可以向其中任何一方請求賠償；賠償后，賠償方再根據(jù)實(shí)際責(zé)任歸屬依法向負(fù)有責(zé)任的一方進(jìn)行追償。
“這種制度設(shè)計(jì)將消費(fèi)者的合法權(quán)益放在了優(yōu)先地位，無論出現(xiàn)問題的是藥品生命周期中的哪一方，消費(fèi)者利益都將首先得到合理維護(hù)。”王晨光表示，從藥品研發(fā)生產(chǎn)的一般經(jīng)驗(yàn)看，上市許可持有人是研發(fā)的主體，對藥品的功效和質(zhì)量有最透徹的了解，對生產(chǎn)、經(jīng)營和使用都具有監(jiān)管能力，因此將其定位為首要質(zhì)量責(zé)任人完全符合藥品風(fēng)險(xiǎn)控制的規(guī)律。
